文_王向前
王向前
中国精神残疾人及亲友协会副主席、中国精协法律事务与维权工作委员会主任，执业律师，法学专业副教授职称。作为社会法专家，参与了《就业促进法》《劳动合同法》《社会保险法》《劳动争议调解仲裁法》《公司法》《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》等几十部法律、法规、规章和司法解释的起草论证工作。
在《民法典》的编纂过程中，中国精协法律事务与维权工作委员会(维权委)自2019年4月开始开展了对《民法典》适用于精神残疾人和智力残疾人的民事行为能力制度和成年监护制度的研究，对专门协会的立法参与工作进行了积极的探索，也积累了一些有益的经验。
发现问题：以“支持性决策”代替“替代性决策”?
对于精神残疾人和智力残疾人来说，《民法典》上的民事行为能力制度和监护制度是解决其他一切问题的基础。
但是，在《民法典》的编纂过程中，一些法学教授和涉残社会组织大力呼吁废除针对成年精神和智力残疾人的无民事行为能力制度、限制民事行为能力制度和监护制度，主张以“支持性决策”代替“替代性决策”(他们把“监护”称为“替代性决策”)，从而保障成年的精神和智力残疾人可以像健全成年人一样自主地决定自己的所有事务，而父母、子女、配偶等亲属只能为他们自主决策提供信息、解释、建议等方面的协助和支持。他们甚至声称精神和智力残疾人与健全人行为能力平等是《残疾人权利公约》的要求，监护制度是一项“侵犯人权的制度”，废除监护制度、实行“支持性决策”已成为浩浩荡荡的国际潮流。
中国精协维权委发现这种立法倡导潮流后感到十分震惊：监护制度是否真的有严重问题以至于需要废除?《残疾人权利公约》是否真的规定了精神和智力残疾人与健全人行为能力平等?废除监护制度是否真的已经成为世界各国的普遍潮流?我国《民法典》中的监护制度需要向哪个方向改革?这些问题无比紧迫、无比沉重地摆在了中国精协维权委的面前。
研究结论：主张民事行为能力一律平等完全脱离实际
监护制度的改革方向涉及到1300多万精神和智力残疾人的切身利益，改不好就乱套了。为精神和智力残疾人家庭带来麻烦。因此，中国精协维权委知难而上，在没有一分钱经费支持的情况下，征得中国精协、中国智协的批准，立即代表这两个协会启动了对《民法典》民事行为能力制度和监护制度的研究工作。
经过半年多的奋力研究，终于查清了一系列基本事实：中国批准的《残疾人权利公约》并没有规定精神和智力残疾人与健全人行为能力平等，所谓公约要求以“支持性决策”代替“替代性决策”纯属谣言;世界上也没有任何一个国家在法律上实质性废除监护制度，完全实行“支持性决策”;中国的精神和智力残疾人及其亲属并不赞同废除监护制度，而是认为对精神和智力残疾人不给予监护会造成严重问题。因此，监护制度不能废除，只是应当根据精神和智力残疾人的实际需求进行完善。
立法参与：坚决维护民事行为能力分级制度和监护制度
研究清楚上述情况后，中国精协维权委迅速通过各种方式将研究成果反馈给了中国残联有关部门和全国人大有关机构，旗帜鲜明地主张和支持在《民法典》中坚持和维护我国的民事行为能力分级制度和监护制度，并对监护制度进行适当完善。为此，中国精协维权委又专门设计了《民法典》监护制度完善方案专家建议稿并提交给了立法机关。
最终，全国人大常委会通过的《民法典》既坚持了民事行为能力分级制度、成年监护制度，也通过许多新规定进一步完善了民事行为能力分级制度和监护制度;《民法典》里适用于精神和智力残疾人的无民事行为能力制度、限制行为能力制度和监护制度的条文达42条以上。中国精协维权委的“初心”终于在《民法典》中得以圆满实现。
值得进一步说明的是，在完成《民法典》民事行为能力制度和监护制度完善方案的基础上，中国精协维权委又乘胜前进，根据《民法典》的立法需要，拓展研究范围，相继研究了《民法典》人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编中密切涉及残疾人权益的很多问题，并向国家立法机关提出了一系列立法建议。
专门协会为国家立法建言献策大有可为
残疾人的合法权益涉及到方方面面，方方面面的立法和政策制定每天都在进行，因此专门协会为国家立法工作建言献策的机会其实非常多。为国家立法工作建言献策可以成为专门协会履行代表、服务和维权职能的重要方式，而且这种维权方式属于“源头维权”，因为只有把残疾人的合理诉求转变为法定权利，残疾人才可以依法主张这种权利，这种权利也才能得到社会各方面的尊重以及国家执法机关、司法机关的强制性保障。
中国精协为《民法典》建言献策的实践证明，专门协会只要勇于担当，敢于作为，善用资源，那么就不仅可以有所作为，而且可以大有作为。在参与立法的过程中，不仅可以服务于本类别残疾人，也可以服务于全体残疾人;不仅可以服务于残疾人事业，也可以服务于中国特色社会主义事业建设的大局。
专门协会参与国家立法必须依法依规
专门协会为国家立法工作建言献策，首先要知晓自己要参与的立法项目的法律依据是什么，这样才能心明眼亮腰杆硬，堂堂正正地开展此项工作?！读⒎ǚā返谌咛豕娑ǎ骸傲腥氤Ｎ裎被峄嵋橐槌痰姆砂福Φ痹诔Ｎ裎被峄嵋楹蠼刹莅讣捌淦鸩?、修改的说明等向社会公布，征求意见?！薄恫屑踩吮Ｕ戏ā返诹豕娑ǎ骸爸贫ǚ?、法规、规章和公共政策，对涉及残疾人权益和残疾人事业的重大问题，应当听取残疾人和残疾人组织的意见。 残疾人和残疾人组织有权向各级国家机关提出残疾人权益保障、残疾人事业发展等方面的意见和建议?！闭庑┕娑ㄎ判岬牧⒎ú斡牖疃峁┝嗣魅返姆梢谰?。
专门协会参与国家立法的根本目的是推动涉及本类别残疾人切身利益的规范性法律文件的制定、修改和废止，争取立法机关将有关内容写入规范性法律文件或者将不适当的规定修改或者废止。譬如，《民法典》虽然进一步完善了我国的监护制度，但是中国精协强烈呼吁的监护监督人制度并未规定进去，成为一个留给后续立法的问题。现在，正在修订的《未成年人?；しā吩凇睹穹ǖ洹返幕∩隙晕闯赡耆说募嗷ぴ黾恿撕芏嘈鹿娑ǎ蠓韧晟莆闯赡耆思嗷ぶ贫?。那么专门协会可以参照该做法，推动《残疾人保障法》设立专章，专门规定残疾人监护问题和监护监督人制度，从而在《民法典》的基础上继续完善残疾人监护制度。
专门协会参与国家立法的主要方式是向国家立法机关提出立法建议和意见。专门协会对于复杂的或者专业性较强的问题，单纯地表达愿望是不够的，还需要阐明立法建议的法律依据、理论依据、实践依据等，这样才有可能说服立法机关采纳有关建议。中国精协维权委在《民法典》的编纂过程中就向中国残联和立法机关提交了调研报告、论证意见、外国立法案例、专家建议稿等文件。
专门协会参与立法需要坚持几项原则：第一，要坚持以残疾人为本原则。必须以维护本类别残疾人的正当权益为出发点和归宿，不得背离这一根本目的。第二，要坚持依法参与原则。专门协会要根据《立法法》规定的立法程序、参与方式合理合法地参与立法，表达意见和建议，不得采取不合法的或者不合适的、非理性的方式。另外，还要根据中国残联章程、专门协会章程等规定多向上级请示和报告，在上级领导下有序稳妥地参与立法。第三，要坚持适度维权原则。专门协会参与立法，为本类别残疾人争取权益，要以维护国家大局即维护国家和人民的整体利益、长远利益为前提，还要考虑各方面的客观情况，协调好与其他群体的关系，不能过度地、不合理地主张本群体的权益。
规范性法律文件具有不同的位阶，所以立法工作和立法参与也有下列不同的层级：1.全国人民代表大会修改《中华人民共和国宪法》;2.全国人民代表大会或全国人大常委会制定、修改、废除或解释法律;3.最高人民法院、最高人民检察院进行司法解释;4.省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规;5.设区的市的人民代表大会及其常务委员会对有关事项制定地方性法规;6.民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例;7.国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定规章;8.省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定规章。
根据立法的阶段，专门协会的立法参与可以分为立法前参与、立法中参与和立法后参与。立法前参与，即及时向立法机关提出建议，争取立法机关将制定、修改、废止某规范性法律文件的事项列入立法规划或年度立法计划，正式确定为一个立法项目，从而启动立法程序。譬如，专门协会可以提交研究报告，正式建议全国人大常委会将《精神卫生法》的修订列入立法规划。立法中参与，即立法机关启动了立法程序之后，专门协会就立法中的各种问题、条款提出自己的建议，争取立法机关采纳，以加强对本类别残疾人权益的保护。中国精协维权委在《民法典》的制定过程中就成年监护制度的完善方案等问题向国家立法机关提出立法建议就属于立法中参与。立法后参与，即在某份规范性法律文件出台之后继续参与后续的有关立法工作。譬如，《立法法》第六十二条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定?！贝送猓判峥筛荨读⒎ǚā返诹醪斡肓⒎ê笃拦拦ぷ?，积极反应有关法律实施中出现的问题，请求对法律进行某些修改，也属于立法后参与。
专门协会参与立法需要专业人员甚至专业队伍来支撑?！读⒎ǚā返谖迨奶豕娑ǎ骸疤岢龇砂?，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容。”《立法法》第五十三条规定：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草?！笨杉?，立法参与是一项专业性很强的法律工作，所以开展调研、起草有关文件须由法学专家协助完成。中国精协为了有效地参与立法，专门成立了“法律事务与维权工作委员会”，这便是专门协会有效、高水平参与立法工作的组织保障。
